SON DÖNEM KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ RASYOLARI VE BÜTÇENİN MONETİZASYONU

A. Niyazi ÖZKER*

 

1.      GİRİŞ

1990 sonrası konsolide bütçe açıklarının artan dönemsel yapısı, dolaylı olarak iç borç stoklarının da artmasına neden olmuş, özellikle de enflasyonun en yüksek oranlara ulaştığı ve resmî devalüasyonun yaşandığı 1994 yılı döneminde yüksek faiz oranlarından ötürü kamusal borç yükü GSMH'ya oranla yüksek oranlara ulaşmıştır. Diğer bir ifadeyle dönemsel açıdan Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) ve buna dayalı borçlanmaya bağlı sınırlı yapı, bütçenin monetizasyonunun gündeme alınması bazında yeni para sunumu-basılmasına ilişkin öncelikli etken unsur olarak karşımıza çıkmıştır[i]. Bu bağlamda KKBG   rasyolarındaki artışların aynı dönemle örtüşen yüksek enflasyon ile olan birlikteliği, kümülatif bir olgu olarak gündeme gelmektedir[ii]. Burada öncelikli temel göstergelerin para arzı (veya rezerv para) ve parasal tabandaki gerileme oranlarına ilişkin reel sapmalar olduğu görülmektedir[iii].

KKBG'nin artışına koşut iç borç miktarının artışı, 1930 sonrası yıllarda -enflasyon oranlarındaki artışla da doğru orantılı- gözle görülür bir artışı yaşamıştır. Örneğin, 1993 yılı itibariyle 357 trilyon olan iç borç stoku, 1994 yılında yaşanan en yüksek enflasyon oranı ve devalüasyondan sonra 1995 yılında %72,4 oranında artarak 1,4 katrilyon TL'ye ulaşmıştır[iv]. Devalüasyonun da etkisiyle 1996 yılında iç borç stoğu katları daha da artarak bir önceki yıla ilişkin % 131,4 oranında bir artış seyri izlemiş ve 3,3 katrilyon TL’ye ulaşmıştır. Bu oran aynı yıl yaratılan GSMH'nın %23'ü civarında bir oranını kapsamaktadır. 1997 yıl sonunda bu miktar 5,4 katrilyon TL'dir ve 1999 yılı Ağustos ayı itibariyle 24,2 katrilyon TL'ye ulaştığı izlenmektedir[v].

Kamu açıklarının artışı ve kamu kesimi finansman dengesinin bozulmasında konsolide bütçe içerisindeki faiz ödemelerinin ağırlığı şüphesiz yadsınamayacak düzeydedir. Diğer bir yaklaşımla konsolide bütçe giderleri içerisinde faiz giderleri kaleminin çıkarılmasında bütçenin fazla verdiği izlenebilmektedir. Örneğin, 1995 yılında %2,1 ve 1996 yıllarında kamu kesimi finansman gereksiniminin yaklaşık %11 civarında fazla verdiği görülmektedir[vi]. Yine aynı durum 1998 yılı için başka bir açıdan değerlendirildiğinde KKBG, Gayri Safi Milli Hasıla’nın (GSMH) %8,6'sı civarına çekildiğini ve bu hedefin kısmen de olsa yakalanabildiği (%2,8) izlenmektedir[vii].

 

2. İÇ BORÇ YÜKÜ, PARASAL TABAN VE ENFLASYON BAĞINTISI

a-      Merkez Bankası Parası

Parasal taban bazında iç borç yükünün finansmanında emisyon hacminin artan yapısı, parasal taban mozayiğini oluşturan ve yükselmesinde öncelikli neden kabul edilebilecek unsur olarak ifade edilebilir[viii]. Bu bağlamda iç borç yükünün Merkez Bankası kaynaklarıyla sağlanmasının yanı sıra, diğer yandan enflasyonist bir sürece özgü reel değer kayıpları açısından hanehalkı bütçe içeriğinin gizli olarak vergilendirilmesiyle uyumlaştırılma çabasının varlığı göze çarpmaktadır[ix]. Burada hedef hanehalkı yatırımları ve nakit tasarrufları kapsamıdır. İç borç yükü açısından hangi bazda olursa olsun konsolide bütçe açıkları veya dengesinin bütçe harcamaları (faiz giderleri de dahil) ile olan bağımlı ilişkisi, konjonktürel yapıya özgü bütçe giderlerinin de ekonomik yapısını belirler niteliktedir[x].

Parasal tabanın büyümesine ilişkin önemli etken emisyon hacmi artışları, hem reel hem de nominal bazda "M1” para arzı göstergesini yükseltmiştir¹¹. Bu artış

dolaylı olarak da bütçe dengelerini bütçe gelirleri bazında olduğu kadar bütçe harcamaları dengesine ilişkin dağılımı da yönlendirmekte ve biçimlendirmektedir[xi]. Bu yaklaşım doğrultusunda Merkez Bankası konjonktüre ilişkin iç borçların dengelenmesinde ve istikrar sağlamadaki rolünü, daha etkin bir konuma gelmesi zorunluluğu ile götürmek durumundadır. Piyasadaki likidite hakkında, parasal yetki kurumu, kontrol edebileceği bir parasal büyüklük seçip (Örneğin, Ml parasal göstergesi gibi) bunu izlemek durumundadır. Merkez Bankası emisyonunda dönemsel olarak dengelenmesi çerçevesinde bunu sağlarken iki noktaya dikkat etme durumundadır[xii]:

 

a)      İzlenmesi konusunda seçilen parasal büyüklüğün, iç borçların da dengelenmesine ilişkin Merkez Bankası para politikası araçlarıyla bütünüyle etkilenip kontrol edilebilmesi.

b)      İzlenmesine ilişkin hedeflenen parasal büyüklüğün, para arzı (emisyon) ve iktisadî faaliyet hedeflerini (iç borçlanma rasyolarına ilişkin hedefler de dahil) dengeleyebilecek bir konumda olması.

Bu büyüklük ülkemizde uzun yıllardan beri parasal taban olmuştur. Ticari bankalardan farklı olarak devlet adına para basma yetkisine sahip olan Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası (TCMB), ekonominin likiditesini arttırmak isterse piyasadan döviz alabilmekte veya parasal tabanı genişleten emisyona başvurmaktadır[xiii]. Kısaca itfa süresi gelmiş iç borç ödemelerinin ağırlığı ödeme kalemleri de dahil TCMB Merkez Bankası Parası olarak adlandırılan bu yükümlülüğü üstlenmek durumundadır. İç borçlara ilişkin dönemsel ödemelerin oranına göre parasal tabanı oluşturan Merkez Bankası'nın açık piyasa işlemlerinden doğan borçları oldukça küçük bir oranı ifade etmektedir. Diğer özel bir ifadeyle Merkez Bankası Parası, Merkez Bankası kararlarıyla, etkilenen parasal bir büyüklük olarak ortaya çıkmakta ve ağırlığını iç borç ödemelerine ilişkin emisyon hacmindeki artışlar oluşturmaktadır.

b-      Parasal Taban ve Rezerv Para Bağıntısı

Rezerv para ve parasal taban ilişkisini Toplam iç Yükümlülükler de birlikte ifade edildiği ve enflasyonist bir süreçte süregelen yapısını oransal artışlar bazında aşağıdaki tabloda izleyebiliriz.

Tablo 1

Temel Parasal Göstergeler ve Enflasyon (% Değişim)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
EMİSYON HACMİ	80,13	90,50	86,28	76,4	82,1	71,3	94,0	58,8
REZERV PARA	66,22	82,60	84,93	80,0	84,7	78,7	92,7	71,1
PARA ARZI(M1)	87,62	80,62	65,72	109,9	65,8	65,7	115,9	72,6
PARA ARZI(M2)	59,56	120,05	97,73	120,5	87,9	106,2	108,1	88,0
DOLAŞIMDAKİ PARA	68,43	98,74	81,61	87,2	80,8	72,4	81,1	69,7
BANKA PARASI	57,74	124,72	100,86	126,4	88,9	110,9	111,2	89,9
PARA ARZI(MY2)	88,22	133,28	106,54	109,7	84,0	79,4	106,5	97,4
MERKEZ BANKASI KRE.	118,18	59,50	28,48	75,6	-4,3	-97,5	13,5	14,6
KAMU	121,52	78,68	30,90	82,7	-4,4	-99,7	118,8	84,5
ÖZEL	103,79	-30,35	-0,59	-38,1	0,5	0,8	0,0	0,1
MEVDUAT BANKA KRE.	99,45	85,27	149,95	114,0	130,0	62,7	51,0	53,2
YAT. KALKIN B. KRE.	69,34	96,96	62,41	125,2	90,1	81,1	81,5	53,4
NET KREDİ HACMİ	101,52	84,59	119,45	110,7	113,5	55,9	52,6	53,1
TOPLAM MEVDUAT	56,75	121,95	100,85	132,7	97,6	101,4	105,9	91,5
TASARRUF MEVDUATI	36,74	160,55	110,32	144,2	82,6	102,5	114,3	99,4
DÖVİZ TEVDİAT HES.	137,46	148,54	115,54	99,5	80,0	54,0	104,5	110,3
TOPTAN EŞYA ENDEKSİ	60,3	149,6	64,9	84,9	91,0	54,3	62,9	32,7*
TÜKETİCİ FİYAT ENDEKSİ	71,1	125,5	78,9	79,8	99,1	69,7	68,8	39,0

 

Kaynak: TCMB, Yıllık Rapor 1997, Ankara: 1998, s.70; Maliye Bakanlığı, 1997 Yıllık Ekonomik Rapor, Ankara: 1997, s 157; DPT, Temel Ekonomik Göstergeler, Ankara: Ocak 2000, s.93.

 

1-       Rezerv Para = Emisyon + Bankalar Zorunlu Karşılıkları + Bankalar Serbest İmkanı +Fon Hesaplan + Banka Dışı Kesimin Mevduatı

Parasal Taban = Rezerv Para + Açık Piyasa İşlemlerinden Borçlar

Merkez Bankası Parası = Parasal Taban + Kamu Mevduatı

Toplam İç Yük. = MB Parası + Döviz Olarak Takip Olunan Mev. + Bankaların Döviz Mev.

Ml = Dolaşımdaki Para + Mevduat Bankalarındaki Vadesiz Mev. + Merkez Bankasındaki Mev. M2 = Ml + Mevduat Bankalarındaki Vadeli Mevduat

M2Y = M2 + Döviz Tevdiat Hesabı (TL)

M3Y = M2 + Resmi Mev. + Merkez Bankasındaki Diğer Mev. + Döviz Tevdiat Hesapları (TL)

2-     1992-1994 yılları için DİE Toptan Eşya Fiyat îndeksi (1987-100), yıl sonu, TÜFE (1987-100), yıl sonu.

         1995-1996 yılları için DİE Toptan Eşya Fiyat İndeksi (1994-100), yıl sonu, TÜFE (1994=100), yıl sonu.

1990 sonrası dönem için rezerv para ve parasal taban açısından en yüksek oransal artış 1995 yılında gerçekleşmiştir. 1994 yılında yaşanan yüksek enflasyonun ve alınan 5 Nisan kararlarına ilişkin devalüasyonun da etkisiyle bir sonraki yılı olan 1995 yılında bu oransal artışın dönemsel en yüksek oransal artış olduğu görülmektedir. Yine başka bir açıdan para arzı göstergelerinin de 1994 yılında dönemsel en yüksek oransal artışla örtüştüğü izlenmektedir. Merkez Bankası parasının 1994 yılı içerisinde yüzdelik değişim olarak bir önceki yıla oranla en düşük artış oranını yaşaması, parasal tabandaki emisyondaki artışa rağmen[xiv], kamu mevduatında oransal ciddi bir artışın olmaması ile olmuştur denebilir[xv]. Ancak sonraki 1995 ve 1996 yıllarında Kamu Mevduatının artışı, oransal olarak Merkez Bankası parasının da oransal olarak artışını önceki yıllara göre artırmıştır[xvi].

3. KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ VE DÖNEMSEL ENFLASYON

a- Konsolide Bütçe Nakit Açığı ve Enflasyon Bağıntısı

Dönemsel enflasyonun artmasında öncelikli nedenin para arzındaki artış olduğundan hareketle, özellikle 1990 sonrası enflasyonist süreçte nominal döviz endekslerinin de aşırı değerlemesiyle reel kur endekslerini yükselterek, enflasyonist bir sarmalı oluşturduğu gözlenmektedir[xvii]. Kamu Kesimi Borçlanma Gereği açısından özellikle "M2Y" parasal göstergesi bazında bu anlamdaki bir artış anlamlıdır denebilir[xviii].

Bunun bir diğer açıdan ifadesi, Döviz Tevdiat Hesaplarının da dahil olduğu "M2Y" göstergesine ilişkin dış ülkelere sızan/aktarılan "senyoraj" gelirleri olmaktadır.

KKBG açısından "Ml" ve "M2" parasal arzı göstergelerinde artan enflasyon oranına koşut yükselmeler öncelikle nominal uyarlama ve reel kayıpları dengeleme açısından da olsa devam etmiş, emisyon olgusu bu çerçevede etkin aracı yol kabul edilmiştir[xix]. Basit bir trend olarak enflasyon artışına koşut "M2Y" ve parasal emisyonun artış ilişkisini her bir yıla ilişkin ortalamasını dönemsel olarak aşağıdaki grafikle ifade etmemiz olanaklıdır[xx].

 

 EMİSYON-CURRENCY IS.-M2Y

Grafik 1. Emisyon Hacmi ve M2Y (12 Aylık % Değişimi)

Grafik l'de varolan emisyon hacmi artışı ve bunun dolaylı uzantısı "M2Y"deki artışlar 1994 yılı Nisan ayına ait dönemsel en yüksek oransal artış olarak açıkça görülebilmektedir. KKBG’ne ilişkin nakit finansman gereksiniminin 1990 sonrası GSMH’ya ilişkin konunun ve konsolide bütçe içerisindeki oransal durumunun karşılaştırılmasını aşağıdaki Tablo 2'de izleyebiliriz.

 

 

Hükümet Borçlanma	1990      1991      1992       1993        1994      1995      1996      1997      1998       1999      2000
Gereği(GSMHiçinde%)	3,1	5,3	10,6	12,0	7,9	5,2	9,0	7,6	9,2	13,4	12,1*
Gelirler(GSMHiçinde%)	14,1	15,3	16,3	21,2	19,3	18,4	18,1	18,8	22,4	24,2	28,2
Harcamalar(Gelirlere%)	121,3	135,3	127,0	134,0	119,4	122,6	144,5	137,3	131,1	147,7	140,2
Faiz Harcamaları	24,8	24,8	23,3	32,5	39,6	41,0	55,0	38,9	52,0	56,5	70,4
KİT Transferleri	2,1	12,4	4,9	7,1	2,8	3,2	2,4	5,2	1,3	2,2	10,9
Personel Giderleri	46,8	51,0	54,0	46,2	36,2	35,8	35,6	25,4	32,1	36,4